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我国城市规划的发展历程:从周代营地到城乡规划再到国土空间规划

城市规划在城市发展中具有重要的战略引导和刚性调控作用。 从中华文明进程的大背景下,我们可以发现,中国城市规划的一个重要特征就是服从于国家治理。 制度是保障国家治理能力的关键,事关国家长治久安。 因此,城规先生认为,我们需要对我国城市发展的历史进行梳理,才能更好地指导我们未来的城市发展。

我国城市规划的发展历程:从周代营地到城乡规划再到国土空间规划

1. 中国古代城市规划

中国的城市规划历史悠久。 《周礼考工记》中有文字记载,周代对于建城、建屋、建房,已有一定的规定。 我们现在看到很多中国古典城市仍然是按照这种模式建造的,比如“工匠应国、方九里、庞三门、国中九经九纬,经画九轨,左右祖宗,前后左右”。 背后,城市和一个丈夫。” 左右是从皇帝的角度来看,北京紫禁城里坐着的皇帝坐祖的位置是太庙,右社是社稷坛,前面是城池,后面是政府机关。当时 , 天安门不是现在这个样子, 是很窄的一条, 两边都是国家机关; 城就是市场, 也就是市场在后面. 一直到明清, 我们国家- 建筑策略仍然遵循这个规则。

在中国文化里,关于建城方略的说法有很多,尤其是春秋时期。春秋时期是中国文化最繁荣的时期,也是思想最繁荣的时期,不同的思想家在这个时代蜂拥出现,形成了百家争鸣的时代。不管是儒家还是其它杂家,对于城市都有不同的理解。其中一个有重要影响力的观点是:中国城市应该按照礼制来做。礼讲什么?第一讲对称,城市是否对称,对称的城市有一个很重要的东西叫做轴线。中国有很多城市在历史上是没有轴线的,因为不是被官僚体制顾及到的城市,比如广州,广州是一个商埠城市,是商业文化和外来文化杂居的城市,所以一开始是没有轴线的,直到十年前,广州开始修了自己的轴线。

营造城市轴线这个过程实际上是从秦汉开始的。春秋时城的规模很小,大家的营造方式比较自由,到了秦朝,中国统一了国家、统一了度量衡,车同轨,书同文,这是当时秦朝做的最大的事,这种贡献也最终形成了中国绵延几千年的中央集权制,构建了中国后续两千年的受制于体制之下的建城方略。

到了汉之后就开始出现了功能分区。在当时中国城市出现了一个跟世界其他城市最大的不同,且后来对我们的城市思想带来深刻影响的内容——里坊制。从唐诗或者更早的一些赋里可以看到,在那个时代,居住区是被封闭起来的,我们很愿意住在封闭小区,因为安全是受到保障的,一旦有别人进来,我们就惴惴不安。

到了宋代,里坊制才逐渐被废除,开始出现了街巷制,也就是我们现在认为的街区制。这种概念其实在《清明上河图》就可以看到,城市已经没有被围起来的感觉了,变成了一系列开放的公共空间。当然,这种公共空间我们现在很难看到,想看到唐宋时期的建筑或是城市格局,只能去日本的京都、奈良,尤其是奈良,和唐代的城市格局非常像。

到了元明时期,正遇上大航海时代,哥伦布发现了美国新大陆并带来两种作物——玉米和番薯,这是对于世界人口的发展最大好处的作物。所以人口开始不断增加,城市不断扩大,像当时的北京城、南京城、西安城,人口规模都非常大,这都是基于粮食作物产量的倍增而出现的。

二、中国近代城市规划的形成和发展

但是这些城市,经历2000年发展,它的建设思路还是停留在那个时代,我们真正开始思考中国到底怎么建城市的时候,是在清朝末期。最近有一个帖子说,“不要总看着清朝末年的悲催和腐败,可以多看看当时有多少人在为了国家的发达做出努力。”的确,在那个时代,中国有很多人在考量怎么改变这个国家,改变这个国家所有的人和社会的发展。

也是在这个时代,中国开始出现了一系列的现代城市,比如青岛、上海。很多人说青岛八大观下多大的雨下水道都不堵,一样能排得出去,怎么其他城市就不行?因为在100多年前德国人就痛快地花了不少钱去做了共同沟,而我们现在才开始做,而且,还不一定愿意花钱做,因为这个看不见。

真正大规模按照规划建设城市,是到了民国时期。当时旧中国有很多城市规划,包括当时南京的规划也是在这个时代完成的。虽然当时的规划思想更注重空间以及政府对空间的引领,但是以当时整个世界对城市的认知来说,这个思想一点也不落后。

首都计划书及其附图:1927年蒋介石成立南京国民政府,战后建设的需求使得城市规划兴盛,但迫于政治形势无法实施,却具有里程碑式的意义。

之后抗战爆发。中国作为一个战争中的国家,也依然在那时候做了很多规划,比如当时的满洲,在抗战时期一度经济非常发达,当时如果把满洲国作为一个经济体来看,它的GDP在亚洲仅次于日本。而像长春、抚顺、沈阳,这些城市已经迈入到现代城市的行列。现在看长春的很多街道,是当时日本侵略时期修的,尺度、规模、绿化、设施都符合现在的城市的要求。

二战结束,百废待兴,当时包括欧洲、亚洲的很多国家都在对城市进行梳理,来抚平战争的创伤。当时中国也全面引入了区域规划、国土规划、工业城市规划、卫星城规划、绿带规划等大量欧美近代城市规划理论,这加速了中国城市规划西化,并直接影响了1949年后的城市规划。但很可惜,时间太短,规划做完了没有来得及实行。

小结

中国近代城市规划在近代百年时间里从西方城市建设与规划的导入逐步走向自立,城市规划也在这种自立过程中,其内涵从简单走向丰富,其内容从物质形态规划走向社会经济规划。城市规划也逐渐成为国家或者地方政府控制城市发展的一种重要手段。

三、新中国成立后的城市规划发展

改革开放前30年的中国城市规划(1949-1977)。1949年之后,过去所有的规划全部废止。从1949年开始,开始进入新时代,这个时代的基础是学苏联的,也就是计划经济,这是国家体制和国家经济发展基本制度的变化。那这个时代,所有的规划谁做?国家做。国家做的规划是什么?是国家社会发展和经济发展的大计划,这个计划以5年为期限,直到现在还在延续,现在是“十三五”,它制定的是这个国家在经济上要发展成什么目标,做什么事情,大的布局是什么,空间战略是什么,需要投入多少资本做这个事情。

五年计划跟城市有关系吗?有关系。所有的事情都需要空间、人的资源,这种资源如何获得?是通过城市和城市规划来获取空间资料和人力资源,所以这时候,城市规划变成了一种从属,它不是在讨论城市应当如何合理发展,而是国家在发展中要求城市必须做什么事情。比如,为了发展工业,需要拿出多少土地盖工厂,为了这些工厂需要盖多少住宅区让工人住下来,这里面有多少是职工宿舍,多少是公寓,为了住宅配多少花园、公园、医院、校舍,是这样一个自上而下的过程。

随着这样规划的出现,也带动了城市规划行业的发展,所以很多人认为这是一个城市规划非常红火的年代,是一个春天。

1958年,整个国家进入大跃进时代,导致城市规划的指导思想偏离轨道,城市无限扩张,土地不管能不能盖房,都被划进城市,引发城市过快扩张、布局混乱的问题。

到文革的时候,中国的城市规划进入全面停滞的冬天。1973年以后,国家政策缓慢转变,城市规划工作开始恢复。直到1976年唐山地震之后,集全国技术精英编制重建规划,城市规划也重新开始得到中央的认可。当时全国从事规划工作的人员只有700多人,是1960年时的16%,一些有城市规划专业的高等院校也逐渐开始恢复教学和开设城市规划专业培训班。

小结

所以,改革开放前30年,我们的城市是为了达成国民经济的继续和具体化而配置资源、人口、空间等等,是服务于工业生产的容器。五六十年代有各种各样的大院,当时北京最大的工业大院有两个,首钢和燕化,现在这两个大院没了,剩下北京最大的大院就是清华大学,三点多平方公里。清华的大院特别丰满,校医院可以接生,上学有幼儿园、小学、初中、高中、大学、硕士、博士、博士后、然后当教授,一直到死,都可以不离开清华,要商场有商场,要食堂有食堂,除了火葬场,其它都可以做到。

四、改革开放至21世纪初的中国城市规划

1980年我国开始建立城市规划法制法规,并且逐步把它法规化。在这个时代,因为没有市场经济真正在中国的出现,所以做的城市规划还是在过去的苏联体制下做延展。就在这时候,规划开始不断扩张,原本总体规划只配空间资源,后来开始要配社会、文化、经济、产业资源,在80年代的时候编制总体规划,一个50万人口的城市有薄薄的一本就够了,而现在五六十万人口的总体规划三本都打不住。

这个时候其实也迈步到了中国发展的快速进程的阶段,1959年,国庆十周年的时候发现,北京作为国家的首都,城市发展几乎空白。当时除了改造的一些区域之外,我们的建设是少得可怜,一直到60年代末, 20年时间,都没有建过住宅,导致北京城里的住宅空缺,造成四合院开始三家变成五家、十家,我们去过东城区最多的三进院子住了56家。

经济快速增长与城市规划的被动应对。到了80年代,快速城镇化开始出现,城市的空间拓展速度明显加快,大量土地从哪获取,如何使用?于是我们开始有了国土规划、区域规划,开始考量城市和城市之间是什么关系。

这个时代,也给中国带来了真正对于城市的需求。过去,城市只是农业社会的附庸,是一个为了管制农业社会而形成的权力。到了90年代后,真正工业化的实现,中国才开始变成城市社会,这个城市社会是带有农业色彩的,相信很多人的意识形态里也带着祖辈留下来的色彩。

这时也产生了很多东西——分税制、土地政策等等,现在很难说它的好坏,但是它们带来目前社会最大问题。它给中国带来了这个时期的发展,也造就了中国城市在这个时间段里的飞速发展。大家可以看到,上世纪90年代末到2010年之前,中国所有的城市发展变化特别大,城市基础设施的变化,所有大型公园、地铁的修建等等。这些钱从哪儿来?从土地来。这里就出现了《城乡规划法》,在这之下,我们做了一系列法定规划(比如城市总体规划、专项规划、控制性详细规划、修建性详细规划、城镇体系规划、镇总规、村庄规划等),还有很多内容是在法定规划之外,叫做非法定规划(比如概念性规划、城市设计等)。

在这个时代,也出现了规划方面的一些问题,比如多规不一,存在城乡规划与土地利用总体规划、主体功能区规划“打架”的问题;还比如出现了法定规划跟不上的问题,法定规划有一系列审批机制和允许机制,这些机制有时候会拖很长时间。比如某个城市的总体规划,从编制到最后审批下来,很多年过去了,甚至超过了近期规划的时效。可是规划的编制目标周期一共也就十来年(城市总规的一轮最长期限是20年),也就是说等你规划批下来了,就剩不下几年了。那前面这些还发展吗?当然要,但是发展就没有可以依据的规划,只好编一个超越法定规划之上的战略规划,等法定规划批下来,一切全变了,法定规划又变成了废纸。

五、新时代新阶段下用新理念指导我国的国土空间规划形成空间新格局

在新时期,我们国家走上现代社会后,其治理能力不仅仅城乡,也包含更大的空间要素,如海洋、森林、沙漠等山水林田湖草沙整个全要素空间。因此,需要建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,整体谋划新时代国土空间开发保护格局,综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国。因此,国土空间规划应运而生,加快建立“五级三类”国土空间规划体系。

“五级”是从纵向看,对应我国的行政管理体系,分五个层级,就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。其中国家级规划侧重战略性,省级规划侧重协调性,市县级和乡镇级规划侧重实施性。

“三类”是指规划的类型,分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调的是规划的综合性,是对一定区域,如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性,一般是在市县以下组织编制,是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动,包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可,进行各项建设的法定依据。这次特别明确,在城镇开发边界外,将村庄规划作为详细规划,进一步规范了村庄规划。相关的专项规划强调的是专门性,一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制,可在国家级、省级和市县级层面进行编制,特别是对特定的区域或者流域,为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。

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